Comment est voté le budget de la Sécurité sociale ?
C'est quoi le PLFSS ? Le budget de la Sécurité sociale a sa propre loi depuis 1996, votée en 50 jours au plus. Son contenu, et d'où vient le déficit.
Chaque automne, deux budgets occupent le Parlement en même temps. Le premier, celui de l’État, finance l’école, l’armée ou la police. Le second, moins connu, est celui de la Sécurité sociale, qui paie les retraites, les remboursements de soins et les allocations familiales. Son sigle, PLFSS, revient tous les ans dans l’actualité sans que l’on sache toujours ce qu’il recouvre. Il a même fait tomber un gouvernement.
En bref : le PLFSS est le projet de loi de financement de la Sécurité sociale. Le gouvernement le présente chaque automne pour fixer les recettes et les objectifs de dépenses de la Sécu pour l’année suivante. Le Parlement a 50 jours au plus pour le voter. Pour 2027, le gouvernement vise un déficit de 12,7 milliards d’euros.
C’est quoi le PLFSS ?
Le PLFSS, ou projet de loi de financement de la Sécurité sociale, est le texte qui fixe chaque année le cadre financier de la Sécu. Une fois voté, il devient la LFSS, la loi de financement de la Sécurité sociale.
L’article 34 de la Constitution en donne la mission : ces lois « déterminent les conditions générales de son équilibre financier ». Concrètement, elles prévoient les recettes et fixent des objectifs de dépenses pour chaque branche : maladie, retraite, famille, accidents du travail et autonomie.
Pourquoi la Sécu a-t-elle son propre budget depuis 1996 ?
Créée en 1945 et gérée par les représentants des salariés et des employeurs, la Sécurité sociale a longtemps échappé au vote du Parlement. Avec les déficits des années 1990 et la part croissante de l’impôt dans son financement, cette situation est devenue difficile à défendre.
Le plan Juppé de 1995 change la règle. La loi constitutionnelle du 22 février 1996 crée une nouvelle catégorie de textes, les lois de financement de la Sécurité sociale. Le Congrès l’adopte le 19 février 1996 par 681 voix contre 188. La première LFSS est votée à l’automne suivant.
Que contient la loi de financement ?
Elle se lit comme un tableau de bord. On y trouve les prévisions de recettes (cotisations, CSG, taxes), les objectifs de dépenses de chaque branche, et le solde prévu. Elle contient aussi des mesures concrètes : un nouveau remboursement, une franchise médicale qui change, une allocation recentrée.
Le chiffre le plus surveillé s’appelle l’Ondam, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie. C’est l’enveloppe maximale prévue pour les soins de ville, l’hôpital et les établissements médico-sociaux. Pour 2027, le gouvernement limite sa hausse à 2 %, avec 3 % de plus pour les établissements de santé, selon le compte rendu du Conseil des ministres du 1er octobre 2026.
| Loi de finances (budget de l’État) | Loi de financement de la Sécurité sociale | |
|---|---|---|
| Ce qu’elle finance | l’État : éducation, défense, justice, police | la Sécu : santé, retraites, famille, autonomie |
| Nature des dépenses | des crédits limitatifs, à ne pas dépasser | des objectifs, qui peuvent être dépassés |
| Délai de vote | 70 jours (article 47) | 50 jours (article 47-1) |
| Existe depuis | les débuts de la Ve République | 1996 |
La différence de nature compte. Un ministère ne peut pas dépenser plus que ses crédits. La Sécu, si : quand plus de malades consultent, l’Assurance maladie rembourse quand même. D’où des dépassements réguliers de l’objectif voté.
Comment se déroule le vote, et que se passe-t-il au bout de 50 jours ?
Le calendrier est fixé par l’article 47-1 de la Constitution. Le gouvernement dépose le projet à l’automne, en même temps que le budget de l’État. L’Assemblée nationale a vingt jours pour se prononcer en première lecture. Passé ce délai, le texte part au Sénat, qui a quinze jours. Députés et sénateurs cherchent ensuite un accord en commission mixte paritaire.
Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans les cinquante jours, le gouvernement peut appliquer le projet par ordonnance, sans vote. Les délais sont suspendus quand le Parlement ne siège pas.
En pratique, le texte se joue souvent ailleurs. Faute de majorité, les gouvernements recourent régulièrement au 49.3, qui fait adopter un texte sans vote sauf si une motion de censure passe. Le 2 décembre 2024, Michel Barnier l’a utilisé sur le budget de la Sécurité sociale pour 2025. Deux jours plus tard, une motion de censure était adoptée par 331 députés. Son gouvernement a été le premier renversé depuis 1962.
D’où vient le déficit de la Sécu, et qui le paie ?
Le déficit vient d’un écart persistant : les dépenses augmentent plus vite que les recettes. La population vieillit, ce qui pèse sur les retraites et la santé, et les recettes dépendent de l’emploi et des salaires, donc de la conjoncture.
Dans son rapport du 20 octobre 2026, la Cour des comptes prévoit un déficit de 21,8 milliards d’euros en 2026, soit 2,4 milliards de plus que l’objectif voté. Le PLFSS 2027 vise 12,7 milliards, ce qui suppose un effort d’environ 10 milliards, surtout sur les dépenses. La Cour juge ces hypothèses optimistes.
Qui paie ? Pas les assurés directement, du moins pas tout de suite. Le déficit accumulé est porté par l’Acoss, la caisse nationale des Urssaf, qui emprunte chaque année sur les marchés. Une autre caisse, la Cades, est chargée de rembourser la dette sociale ancienne, financée par un impôt dédié, la CRDS, prélevé sur les revenus. La Cour demande de transférer la dette récente à la Cades avant la fin de 2027, et dit que la situation actuelle accroît les risques de financement.
Pour la dette de l’État, qui fonctionne autrement, lisez notre article sur la dette publique.
Ce que le texte change concrètement pour un assuré
Chaque LFSS contient des mesures qui touchent le quotidien. Pour 2027, le gouvernement a présenté en Conseil des ministres :
- des mesures sur les arrêts maladie, comptées dans l’Ondam ;
- un meilleur ciblage des allocations familiales et des aides à l’autonomie ;
- la revalorisation intégrale des petites retraites, jusqu’à 1 260 € par mois ;
- le plafonnement de l’abattement fiscal de 10 % sur les pensions des foyers imposables ;
- un plan de soutien aux crèches.
Ces mesures sont celles du projet. Le texte final peut être très différent après le passage au Parlement, et le Conseil constitutionnel retire parfois des articles qui n’ont rien à faire dans une loi de financement.
Questions fréquentes
Quelle différence entre PLFSS et LFSS ?
Le PLFSS est le projet présenté par le gouvernement. Une fois adopté par le Parlement et promulgué, il devient la LFSS, la loi de financement de la Sécurité sociale.
Peut-on modifier la loi en cours d’année ?
Oui. Le gouvernement peut présenter une loi de financement rectificative. Ce fut le cas en 2023 pour la réforme des retraites, passée par ce véhicule.
Que se passe-t-il si l’Ondam est dépassé ?
Rien n’arrête les remboursements : l’Ondam est un objectif, que les dépenses réelles peuvent dépasser. Le dépassement creuse le déficit, et le gouvernement tente en général de le compenser l’année suivante.
Conclusion
La loi de financement de la Sécurité sociale a trente ans. Elle a donné aux élus un droit de regard sur des centaines de milliards d’euros qui leur échappaient, mais elle n’a jamais réussi à ramener les comptes à l’équilibre durablement. L’objectif affiché aujourd’hui est un retour vers 2030. C’est sur ce calendrier que se joue chaque automne, au Parlement, l’avenir de votre remboursement chez le médecin.
Pour comprendre la procédure parlementaire autour de ce texte, lisez nos articles sur le vote d’une loi en France et sur la motion de censure.
Sources
- Constitution du 4 octobre 1958, articles 34, 47 et 47-1, Conseil constitutionnel
- Loi constitutionnelle n° 96-138 du 22 février 1996 instituant les lois de financement de la sécurité sociale, résultats du vote du Congrès
- Sénat, rapport n° 188 (1995-1996) de Patrice Gélard sur le projet de loi constitutionnelle
- Présidence de la République, compte rendu du Conseil des ministres du 1er octobre 2026
- Cour des comptes, « La situation financière de la sécurité sociale : un redressement impératif en 2027 », 20 octobre 2026
- Vie-publique.fr, « Projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2027 »
- Public Sénat, « Le gouvernement de Michel Barnier renversé après l’adoption de la motion de censure du NFP », décembre 2024
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